1440년 7월5일에 세종이 공법의 폐단에 대하여 검토하라는 전교에 대하여 의정부는 7월13일에 아뢰었다.
우의정 신개 등은 "반드시 등급을 나누고자 하면 다시 양전(量田)함이 마땅하다.’고 아뢰었고, 우찬성 하연은 "풍·흉의 연사(年事)에 따라 아홉 등급으로 조세를 거두자”고 말했다. 영의정 황희는 "공법을 시행하기가 어려울 것이니, 위관(委官)이 손실을 정확하게 조사하는 제도를 엄하게 하여 조종(祖宗) 때부터 마련한 답험손실법을 시행하자”고 아뢰었다.
1440년 8월30일에 의정부는 1437년부터 시행하고 있는 공법의 보완책을 건의하였다.
“경상도·전라도의 상등 고을의 상전(上田)·중전(中田) 1결(結)은 20두(斗)이고, 하전(下田)은 17두이며, 중등 고을의 상전·중전 1결은 19두, 하전 1결은 16두이며, 하등 고을의 상전·중전 1결은 18두, 하전 1결은 15두입니다. 그런데 지금 양전(量田)한 척수(尺數)를 살펴보니, 상전과 중전은 그리 문제가 없으나, 하전은 척박하고 진손(陳損)된 것이 너무 많으니, 상전과 중전은 같은 등급으로 하고, 하전은 차감(差減)하는 것이 어떻겠습니까.” 하니, 세종은 그대로 따랐다.
이어서 1441년 7월7일에는 경상 · 전라도에 이어 충청도에도 공법을 시행했다.
1443년 5월16일에 사간원은 가뭄으로 인해 공법 시행에 있어 면세를 확대하라는 상소를 하였다.
7월11일에 세종은 호조에 전지하기를,
"충청·전라·경상도에 공법을 시험하고 있지만, 하등전(下等田)의 납세자는 그 전지의 토품(土品)이 척박함으로 근심하고 탄식하는 자가 있다 하니, 장차 하전의 등급을 나누어서 다시 조세의 액수를 정하겠으나, 우선 금년에 3도의 하전은 매 1결에 각기 2두를 감하도록 하라." 하였다.
8월5일에 사간원에서 균일하게 3분하여 공법을 시행하는 것의 문제점에 대해 상소를 하자 세종은 11월2일에 호조에 개선방안을 지시하였고,
11월13일에 전제상정소(田制詳定所)가 설치하여 진양대군 (나중의 세조) 이유(李瑈)를 도제조(都提調)를 삼고, 의정부 좌찬성 하연 · 호조 판서 박종우 · 지중추원사 정인지를 제조로 삼았다.
1444년 6월23일에 전제상정소는 "지금은 전지(田地)를 동과(同科)로 수조(收租)하므로, 곧 소출(所出)의 다소(多少)로써 장차 각 등전(等田)의 광협(廣狹)을 정하겠다고 아뢰었고, 7월4일에는 각도의 수확량 측정 방법에 대해 아뢰었다.
이로써 전제상정소는 충청도의 청안·비인과, 경상도의 함안·고령, 전라도의 고산·광양 등 6고을에 대한 토지 조사를 실시했다.
드디어 1444년 11월13일에 전제상정소는 토지의 품등(品等)을 6등(전분 6등)으로 나누고 각 토지의 1년 수확량, 곡물의 품질에 따라 9등분(연분 9등)으로 나누는 조세법을 정하여 아뢰었다. 이는 세종이 1430년에 공법을 만든 후 15년 만이었다. 이토록 오랜 세월이 걸린 것은 조세형평과 민생을 고려하였기 때문이다.
전분6등 · 연분 9등 법은 1445년부터 충청도 청안 · 비인과 경상도 함안 · 고령 그리고 전라도 고산 · 광양 등 6개현에 시범 실시되었다.
그동안 세종은 꾸준히 정비사업을 펼쳐 많은 토지를 확보했다. 태종 4년에 전국 토지는 92만결이었는데 세종 때에는 162만결로 늘어났다. 이는 1591년 선조 때의 토지 151만 결보다 11만결이 많았다.
조세도 마찬가지였다. 태종 4년의 조세가 185만 섬이었던 것이 세종 때는 330만 섬으로 145만 섬이 늘어났다. 그 만큼 백성은 살찌고 국가 재정은 풍족해진 것이다.
이어서 전분 6등 연분 9등법은 1450년에는 전라도, 세조 때인 1461년에는 경기도, 1462년 충청도, 1463년 경상도에 시행되었고, 성종 때인 1471년 황해도, 1475년 강원도, 1486년 평안도, 1489년에 함경도 시행을 끝으로 전국적으로 시행되었다. 그리하여 공법에 의한 조세제도는 『경국대전』에 반영되어 조선이 망할 때까지 변치 않았다.
그러면 우리는 세종의 조세개혁을 통해 무엇을 배울 것인가? 정부의 정책과 제도란 민생(民生)을 최우선으로 하여야 한다는 것이다. 성과에 매달려 조급하게 개혁을 추진하는 것이 아니라는 점도 배울 점이다.
|
